在城市發(fā)展的進(jìn)程中，從增量擴(kuò)張邁向存量?jī)?yōu)化已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。近期，國(guó)家發(fā)展改革委下達(dá)了令人矚目的800億元中央預(yù)算內(nèi)投資城市更新專項(xiàng)資金，這一重大舉措為各地城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城市危舊房改造等項(xiàng)目注入了強(qiáng)大動(dòng)力。與此同時(shí)，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》，更是為城市更新繪制了宏偉藍(lán)圖，明確提出到2030年，要讓城市更新取得顯著成效，讓城市成為人民高品質(zhì)生活的理想空間。在這樣的政策背景下，各地政府如何精準(zhǔn)把握政策紅利，科學(xué)謀劃城市更新項(xiàng)目，成為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵課題。

從粗放走向精細(xì)，“繡花功夫”成主調(diào)

中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議著重強(qiáng)調(diào)，城市更新需秉持“不搞大拆大建，注重繡花功夫”的原則，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。這一政策轉(zhuǎn)向意義深遠(yuǎn)，標(biāo)志著城市更新從過(guò)去大規(guī)模的拆除重建，轉(zhuǎn)向精細(xì)化的微改造。以北京、上海等試點(diǎn)城市為例，它們明確規(guī)定城市更新中拆除建筑面積不得超過(guò)總量的20%，更多地聚焦于對(duì)現(xiàn)有建筑和空間的優(yōu)化利用。這種轉(zhuǎn)變不僅能最大程度地保留城市的歷史記憶和文化底蘊(yùn)，還能有效降低更新成本，減少對(duì)居民生活的干擾，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

資金來(lái)源多元化，“政府搭臺(tái)、多方唱戲”

過(guò)去，城市更新項(xiàng)目資金主要依賴政府財(cái)政投入，如今則倡導(dǎo)“多元參與”的新模式。住建部數(shù)據(jù)顯示，2025年全國(guó)城市更新專項(xiàng)資金規(guī)模預(yù)計(jì)達(dá)到1.8萬(wàn)億元，較2023年增長(zhǎng)40%，其中中央財(cái)政直達(dá)資金占比提升至35%。同時(shí)，明確要求REITs、PPP等市場(chǎng)化工具在項(xiàng)目總投資中的應(yīng)用比例需達(dá)到40%以上。這意味著政府在城市更新中，將更多地扮演引導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者的角色，通過(guò)制定政策、搭建平臺(tái)，吸引社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等多元主體參與，形成“政府搭臺(tái)、多方唱戲”的良好局面，共同為城市更新注入資金活水。

評(píng)價(jià)體系革新，“質(zhì)量效益”為核心

在績(jī)效評(píng)價(jià)方面，城市更新也從以往單純追求規(guī)模和速度，轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅刭|(zhì)量和效益。新增的“居民滿意度”“碳減排量”“資產(chǎn)增值率”等12項(xiàng)核心指標(biāo)，全面涵蓋了民生改善、綠色發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等多個(gè)維度。這要求各地政府在謀劃城市更新項(xiàng)目時(shí)，不能只關(guān)注短期的建設(shè)成果，更要著眼于項(xiàng)目長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)效果和綜合效益，以實(shí)現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展和居民生活品質(zhì)的全面提升。

民生保障類項(xiàng)目：從“住有所居”到“住有宜居”

在新一輪城市更新行動(dòng)中，民生保障類項(xiàng)目始終占據(jù)著重要位置，需要構(gòu)建“保基本-提品質(zhì)-創(chuàng)標(biāo)桿”的三級(jí)體系。

基礎(chǔ)類項(xiàng)目著重解決老舊小區(qū)的基本生活需求。2025年，中央財(cái)政專門單列5000億元，用于支持2000年底前建成的老舊小區(qū)在水電氣暖管網(wǎng)、適老化設(shè)施等6大類基礎(chǔ)方面的改造。地方政府可結(jié)合本地實(shí)際情況，增加電梯加裝、停車設(shè)施建設(shè)等自選項(xiàng)目。以上海靜安區(qū)為例，在老舊小區(qū)改造過(guò)程中，不僅對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了更新，還同步植入了嵌入式養(yǎng)老、共享廚房等12項(xiàng)便民服務(wù)，居民滿意度大幅提升至92%，資產(chǎn)估值平均上漲15%，真正實(shí)現(xiàn)了老舊小區(qū)的“華麗轉(zhuǎn)身”。

品質(zhì)提升類項(xiàng)目聚焦于打造“15分鐘生活圈”，致力于為居民提供更加便捷、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。社區(qū)食堂、托育機(jī)構(gòu)、體育場(chǎng)館等設(shè)施的合理布局，能極大地提升居民的生活質(zhì)量。深圳市在福田區(qū)試點(diǎn)“行政服務(wù)大廳社區(qū)化”，將236項(xiàng)政務(wù)服務(wù)下沉至更新后的社區(qū)綜合體，使居民辦理政務(wù)服務(wù)的半徑縮短至800米，極大地方便了居民生活。為確保這類項(xiàng)目符合居民需求，各地政府可建立“居民議事會(huì)”機(jī)制，廣泛征求居民意見。如成都武侯區(qū)規(guī)定，只有居民投票率超60%的項(xiàng)目方可立項(xiàng)，通過(guò)這種方式，項(xiàng)目落地效率提升了30%，充分體現(xiàn)了“以人民為中心”的發(fā)展思想。

產(chǎn)業(yè)升級(jí)類項(xiàng)目：從“騰籠換鳥”到“鳳凰涅槃”

產(chǎn)業(yè)升級(jí)類項(xiàng)目是推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，需要擺脫傳統(tǒng)“拆舊建新”的模式，探索新的實(shí)施路徑。

工業(yè)遺存活化是其中的重要方向之一。北京798藝術(shù)區(qū)就是一個(gè)成功的范例，通過(guò)對(duì)工業(yè)建筑風(fēng)貌的精心保護(hù)，并巧妙植入文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了從廢棄工廠到文化藝術(shù)高地的華麗蛻變。單位面積產(chǎn)值從改造前的8000元/㎡飆升至5萬(wàn)元/㎡，并帶動(dòng)周邊區(qū)域形成了千億級(jí)文化產(chǎn)業(yè)集群，成為城市產(chǎn)業(yè)更新的標(biāo)桿。

低效園區(qū)轉(zhuǎn)型也是產(chǎn)業(yè)升級(jí)的關(guān)鍵舉措。廣州天河智慧城對(duì)12個(gè)舊工業(yè)園區(qū)實(shí)施“M0（新型產(chǎn)業(yè)用地）+人才公寓”混合開發(fā)模式，將容積率從1.2提升至2.5，稅收貢獻(xiàn)增長(zhǎng)了8倍。這種模式不僅提高了土地利用效率，還為新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了空間，吸引了大量人才集聚。

商圈升級(jí)改造同樣不容忽視。上海南京路步行街通過(guò)“首店經(jīng)濟(jì)+數(shù)字消費(fèi)”雙輪驅(qū)動(dòng)，引入全球首店126家，線上消費(fèi)占比提升至35%，客流恢復(fù)至疫情前的110%。通過(guò)創(chuàng)新商業(yè)模式，提升消費(fèi)體驗(yàn)，商圈煥發(fā)出新的活力，成為城市消費(fèi)的新熱點(diǎn)。

在謀劃產(chǎn)業(yè)升級(jí)類項(xiàng)目時(shí)，精準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)定位至關(guān)重要。各地政府可引入“產(chǎn)業(yè)可行性評(píng)估”工具，如蘇州工業(yè)園區(qū)在更新前委托第三方機(jī)構(gòu)開展“四率評(píng)估”（土地利用率、產(chǎn)業(yè)匹配率、稅收貢獻(xiàn)率、就業(yè)帶動(dòng)率），對(duì)評(píng)分低于70分的項(xiàng)目不予立項(xiàng)，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市資源相匹配。同時(shí)，探索“產(chǎn)業(yè)更新單元”模式，將分散的產(chǎn)業(yè)地塊整合開發(fā)，如深圳南山“大沙河創(chuàng)新走廊”整合23個(gè)舊工業(yè)區(qū)，形成了“高校-科研院所-企業(yè)”的創(chuàng)新生態(tài)圈，研發(fā)投入強(qiáng)度達(dá)4.8%，遠(yuǎn)超全國(guó)平均水平，為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力。

生態(tài)韌性類項(xiàng)目：從“應(yīng)對(duì)災(zāi)害”到“主動(dòng)適應(yīng)”

隨著全球氣候變化，極端天氣頻繁出現(xiàn)，城市生態(tài)韌性建設(shè)已成為城市更新的重中之重。2025年，中央財(cái)政安排2000億元用于海綿城市、韌性社區(qū)等項(xiàng)目建設(shè)，為城市應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害提供了有力支持。

長(zhǎng)沙梅溪湖新城在生態(tài)韌性建設(shè)方面做出了積極探索，通過(guò)“滲滯蓄用排”五位一體的設(shè)計(jì)理念，使城市內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)提升至50年一遇，年徑流總量控制率達(dá)85%，榮獲2024年聯(lián)合國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)。這種海綿城市建設(shè)模式，能夠有效增強(qiáng)城市對(duì)雨水的吸納和調(diào)節(jié)能力，減少內(nèi)澇災(zāi)害的發(fā)生。

立體生態(tài)項(xiàng)目也是提升城市生態(tài)韌性的重要手段。在地下空間，可重點(diǎn)建設(shè)綜合管廊和蓄滯洪區(qū)。杭州錢江新城地下管廊全長(zhǎng)32公里，納入12類管線，道路開挖率下降90%，不僅提高了城市基礎(chǔ)設(shè)施的安全性和穩(wěn)定性，還為城市發(fā)展預(yù)留了更多空間。在地面空間，打造“口袋公園”“屋頂花園”等綠色空間。上海楊浦濱江通過(guò)“工業(yè)遺跡+生態(tài)修復(fù)”模式，建成5.5公里連續(xù)濱江公共空間，生物多樣性指數(shù)提升40%，為市民提供了親近自然的休閑場(chǎng)所。在空中走廊，布局步行連廊和立體綠化。新加坡“天空之城”計(jì)劃通過(guò)27公里空中步道串聯(lián)18個(gè)更新單元，步行通勤比例提高至35%，既改善了城市交通擁堵狀況，又提升了城市的生態(tài)景觀。

智慧治理類項(xiàng)目：從“數(shù)字賦能”到“智慧共生”

智慧城市更新已從單一的技術(shù)應(yīng)用，逐步向全域場(chǎng)景融合的方向發(fā)展。2025年，新型智慧城市建設(shè)資金的60%將用于社區(qū)智慧化改造，主要集中在以下三大領(lǐng)域。

智能感知網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)是基礎(chǔ)。深圳福田區(qū)在城市更新過(guò)程中，部署了5.2萬(wàn)個(gè)智能傳感器，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)垃圾滿溢、消防通道占用等18類事件的自動(dòng)預(yù)警，大大提高了城市管理的效率和精準(zhǔn)度。

數(shù)字孿生平臺(tái)的構(gòu)建為城市規(guī)劃和建設(shè)提供了有力支撐。成都東部新區(qū)通過(guò)構(gòu)建城市信息模型（CIM），項(xiàng)目審批效率提升60%，施工誤差控制在5毫米以內(nèi)。通過(guò)數(shù)字化模擬和分析，能夠提前優(yōu)化項(xiàng)目方案，減少施工風(fēng)險(xiǎn)和成本。

便民服務(wù)應(yīng)用的創(chuàng)新則直接提升了居民的生活品質(zhì)。杭州“城市大腦”在更新社區(qū)中推出“一碼通辦”服務(wù)，集成政務(wù)、醫(yī)療、養(yǎng)老等236項(xiàng)服務(wù)，居民辦事時(shí)間縮短75%。這種一站式服務(wù)模式，讓居民享受到了更加便捷、高效的公共服務(wù)。

為避免智慧更新項(xiàng)目出現(xiàn)“重硬件、輕軟件”的問題，各地政府可采用“三階段實(shí)施法”。在規(guī)劃階段，引入“數(shù)字沙盤”進(jìn)行方案比選。蘇州工業(yè)園區(qū)通過(guò)數(shù)字模擬優(yōu)化更新時(shí)序，使施工對(duì)居民的影響降低60%。在建設(shè)階段，推行“BIM+區(qū)塊鏈”管理模式，確保工程質(zhì)量可追溯。在運(yùn)營(yíng)階段，建立“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”管理機(jī)制。上海浦東金橋更新項(xiàng)目通過(guò)運(yùn)營(yíng)智慧停車場(chǎng)、智能廣告位等數(shù)據(jù)資產(chǎn)，年均增收2800萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)的價(jià)值轉(zhuǎn)化。

財(cái)政資金：從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”

中央財(cái)政資金在城市更新中發(fā)揮著重要的引導(dǎo)作用，需遵循“保基本、補(bǔ)短板、強(qiáng)創(chuàng)新”的原則。2025年新增的3000億元城市更新專項(xiàng)資金，將采用“因素法+項(xiàng)目法”進(jìn)行分配。其中，60%按人口規(guī)模、財(cái)政困難程度等因素切塊下達(dá)，確保資金能夠覆蓋到最需要的地區(qū)；40%通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審支持重點(diǎn)項(xiàng)目，激勵(lì)各地積極謀劃高質(zhì)量的城市更新項(xiàng)目。

地方政府可創(chuàng)新設(shè)立“城市更新母基金”，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。例如，廣州城投集團(tuán)發(fā)起設(shè)立500億元更新基金，通過(guò)“母基金+子基金”架構(gòu)，吸引社會(huì)資本參與舊村改造，杠桿放大倍數(shù)達(dá)1:4.5。這種模式能夠有效撬動(dòng)更多社會(huì)資本投入城市更新項(xiàng)目，緩解政府財(cái)政壓力。

在專項(xiàng)債使用方面，需優(yōu)化“資金跟著項(xiàng)目走”的機(jī)制。一是發(fā)行“更新主題專項(xiàng)債”，如深圳2024年發(fā)行全國(guó)首單“城市更新+綠色”專項(xiàng)債，募集資金用于既有建筑節(jié)能改造，年化利率較普通專項(xiàng)債低50BP，既滿足了城市更新的資金需求，又推動(dòng)了綠色發(fā)展。二是探索“專項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資”組合，杭州上城區(qū)將專項(xiàng)債資金作為項(xiàng)目資本金，撬動(dòng)銀行貸款和社會(huì)資本，使資金杠桿達(dá)到1:8，充分發(fā)揮了專項(xiàng)債的撬動(dòng)作用。三是建立“資金池”動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，成都高新區(qū)對(duì)閑置超過(guò)3個(gè)月的專項(xiàng)債資金，可調(diào)撥至進(jìn)度快的項(xiàng)目，資金使用效率提升35%，確保資金能夠得到高效利用。

市場(chǎng)化工具：從“初試牛刀”到“大顯身手”

公募REITs作為城市更新的重要融資渠道，在2025年迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇。證監(jiān)會(huì)擬新增1000億元更新類REITs額度，重點(diǎn)支持持有型商業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目。通過(guò)發(fā)行REITs，能夠?qū)⒊鞘懈马?xiàng)目的未來(lái)收益權(quán)轉(zhuǎn)化為可交易的金融產(chǎn)品，吸引社會(huì)公眾投資者參與，為項(xiàng)目提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金支持。

PPP模式在城市更新中也不斷創(chuàng)新發(fā)展。各地政府可通過(guò)完善項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理等措施，提高PPP項(xiàng)目的吸引力。例如，在一些城市更新項(xiàng)目中，采用“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”的回報(bào)方式，既保障了社會(huì)資本的合理收益，又減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，通過(guò)建立健全項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，明確政府與社會(huì)資本在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。

多元參與：從“政府獨(dú)唱”到“全民合唱”

城市更新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)、居民等多元主體共同參與。政府應(yīng)充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，制定完善的政策法規(guī)，為城市更新營(yíng)造良好的政策環(huán)境。同時(shí)，加強(qiáng)與企業(yè)的合作，吸引有實(shí)力的企業(yè)參與城市更新項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。例如，一些城市通過(guò)公開招標(biāo)等方式，選擇具有豐富經(jīng)驗(yàn)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、建筑企業(yè)等參與老舊小區(qū)改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目，發(fā)揮企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和資金優(yōu)勢(shì)。

居民作為城市更新的直接受益者，也應(yīng)積極參與其中。各地政府可通過(guò)建立居民議事會(huì)、社區(qū)志愿者服務(wù)等機(jī)制，鼓勵(lì)居民參與項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和監(jiān)督。例如，在老舊小區(qū)改造項(xiàng)目中，組織居民代表參與方案設(shè)計(jì)討論，充分聽取居民意見，使改造方案更加符合居民需求。同時(shí)，引導(dǎo)居民參與項(xiàng)目的后期管理和維護(hù)，提高居民的參與感和歸屬感，實(shí)現(xiàn)城市更新的共建、共治、共享。

800億元城市更新資金的落地，為各地城市更新工作帶來(lái)了難得的機(jī)遇。各地政府應(yīng)緊緊抓住這一契機(jī)，深入研究政策導(dǎo)向，精準(zhǔn)謀劃城市更新項(xiàng)目，創(chuàng)新資金運(yùn)用方式，充分調(diào)動(dòng)多元主體的積極性，共同推動(dòng)城市更新行動(dòng)取得實(shí)效，讓城市煥發(fā)出新的生機(jī)與活力，為人民群眾創(chuàng)造更加美好的生活環(huán)境。在城市更新的征程中，每一個(gè)精心謀劃的項(xiàng)目，每一筆合理運(yùn)用的資金，都將成為城市發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基石，鑄就城市未來(lái)的輝煌。